國家能源局：政府支持，2021年北方地區(qū)空氣源熱泵等清潔取暖率達到70%

1月24日，在國家能源局例行新聞發(fā)布會上，國家能源局電力司有關負責人就《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃(2017-2021年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)接受了中電傳媒記者采訪，從北方地區(qū)冬季清潔取暖現(xiàn)狀和問題以及推動該項工作的方向目標、推進策略、支持政策等方面進行了系統(tǒng)解讀。

  問：目前我國北方地區(qū)取暖的現(xiàn)狀如何?

  答：習近平總書記在中央財經(jīng)領導小組第14次會議上指出，推進北方地區(qū)冬季清潔取暖，關系北方地區(qū)廣大群眾溫暖過冬，關系霧霾天能不能減少，是能源生產(chǎn)和消費革命、農(nóng)村生活方式革命的重要內容。

  由于我國以煤為主的資源稟賦特點，長期以來，北方地區(qū)冬季取暖以燃煤為主。截至2016年底，我國北方地區(qū)城鄉(xiāng)建筑取暖總面積約206億平方米，其中燃煤取暖面積約83%，取暖用煤年消耗約4億噸標煤，其中散燒煤(含低效小鍋爐用煤)約2億噸標煤，主要分布在農(nóng)村地區(qū)。

  同樣1噸煤，散燒煤的大氣污染物排放量是燃煤電廠的10倍以上，散燒煤取暖已成為我國北方地區(qū)冬季霧霾的重要原因之一。通過各種清潔取暖方式全面替代散燒煤，對于緩解我國北方特別是京津冀地區(qū)冬季大氣污染問題具有重要作用。

  問：清潔取暖的概念和范圍是什么?

  答：一直以來，各方對清潔取暖的理解較為模糊，思路上有諸多分歧，部分地方將其等同于“煤改氣”、“煤改電”，整體推進效果差。對此，《規(guī)劃》首次明確了清潔取暖的概念和范圍。清潔取暖是指利用天然氣、電(含各種熱泵)、地熱、生物質、太陽能、工業(yè)余熱、清潔化燃煤(超低排放)、核能等清潔化能源，通過高效用能系統(tǒng)實現(xiàn)低排放、低能耗的取暖方式，包含以降低污染物排放和能源消耗為目標的取暖全過程，涉及清潔熱源、高效輸配管網(wǎng)(熱網(wǎng))、節(jié)能建筑(熱用戶)等環(huán)節(jié)。

  在我國當前國情下，清潔取暖絕非簡單的“一刀切”去煤化，而是對煤炭、天然氣、電、可再生能源等多種能源形式統(tǒng)籌謀劃，范圍也不僅僅局限于熱源側的單方面革新，而是整個供暖體系全面清潔高效升級。

  對于社會廣泛關注的煤炭、天然氣、生物質清潔利用等問題，《規(guī)劃》明確指出，只有集中使用、達到超低排放、接近天然氣潔凈水平的才是清潔化燃煤供暖，而且必須安裝在線監(jiān)測設施;天然氣鍋爐和壁掛爐要重點降低氮氧化物排放濃度;生物質熱電聯(lián)產(chǎn)應實現(xiàn)超低排放，在城市城區(qū)生物質鍋爐要達到天然氣鍋爐排放標準。

  問：《規(guī)劃》就推動北方地區(qū)清潔取暖工作明確了哪些具體目標?

  答：《規(guī)劃》提出，到2019年，北方地區(qū)清潔取暖率達到50%，替代散燒煤(含低效小鍋爐用煤)7400萬噸。到2021年，北方地區(qū)清潔取暖率達到70%，替代散燒煤(含低效小鍋爐用煤)1.5億噸。

  供熱系統(tǒng)平均綜合能耗、熱網(wǎng)系統(tǒng)失水率、綜合熱損失明顯降低，高效末端散熱設備廣泛應用，北方城鎮(zhèn)地區(qū)既有節(jié)能居住建筑占比達到80%。力爭用5年左右時間，基本實現(xiàn)霧霾嚴重城市化地區(qū)的散煤供暖清潔化，形成公平開放、多元經(jīng)營、服務水平較高的清潔供暖市場。

  此外，鑒于北方地區(qū)冬季大氣污染以京津冀及周邊地區(qū)最為嚴重，“2+26”重點城市作為京津冀大氣污染傳輸通道城市，且所在省份經(jīng)濟實力相對較強，有必要、有能力率先實現(xiàn)清潔取暖。《規(guī)劃》針對這些城市也提出了更高的要求，2021年，城市城區(qū)全部實現(xiàn)清潔取暖，縣城和城鄉(xiāng)結合部清潔取暖率達到80%以上，農(nóng)村地區(qū)清潔取暖率60%以上。

  需要指出的是，清潔取暖是循序漸進的長期工作，難以一蹴而就，到2021年仍將有一定比例的地區(qū)沿用原有取暖方式，或采用相對清潔的過渡方式。

  問：推動北方地區(qū)清潔取暖工作的原則是什么?

  答：一是堅持清潔替代，安全發(fā)展。以清潔化為目標，重點替代取暖用散燒煤，減少大氣污染物排放，同時也必須要統(tǒng)籌熱力供需平衡，保障民生取暖安全。民生和環(huán)保兩方面都要抓，不可顧此失彼。

  二是堅持因地制宜，居民可承受。清潔取暖不是“一刀切”，應立足本地資源稟賦、經(jīng)濟實力、基礎設施等條件及大氣污染防治要求，結合區(qū)域特點和居民消費能力，做到“資源用得好、財政補得起、設施跟得上、居民可承受”，用合理經(jīng)濟代價獲取最大的整體污染物減排效果。

  三是堅持全面推進，重點先行。取暖是北方基本民生需求，霧霾天氣是大范圍區(qū)域性污染，“抓大放小”、“以點帶面”的方式不適用于取暖散燒煤治理。因此，清潔取暖工作要綜合考慮大氣污染防治緊迫性、經(jīng)濟承受能力、工作推進難度等因素，全面統(tǒng)籌推進城市城區(qū)、縣城和城鄉(xiāng)結合部、農(nóng)村三類地區(qū)的清潔取暖工作，應當“分類施策”，不可“挑肥揀瘦”。“2+26”重點城市位于京津冀大氣污染傳輸通道，人口總量大、供暖用能多，這些地區(qū)的清潔取暖是重點優(yōu)先解決的問題。

  四是堅持企業(yè)為主，政府推動。實踐經(jīng)驗表明，單純以政府為主的清潔取暖面臨巨大補貼壓力，難以在北方地區(qū)全面推廣。必須充分調動企業(yè)和用戶的積極性，鼓勵企業(yè)發(fā)揮自身優(yōu)勢，發(fā)現(xiàn)市場機遇，優(yōu)化資源配置，降低整體成本。同時，各級政府也要推動體制機制改革，構建科學高效的政府推動責任體系，為清潔取暖市場體系的建立創(chuàng)造良好條件。

  五是堅持軍民一體，協(xié)同推進。地方政府與駐地部隊要加強相互溝通，建立完善清潔取暖軍地協(xié)調機制，確保軍地一體銜接，同步推進實施。軍隊清潔取暖一并納入國家《規(guī)劃》，享受有關支持政策。

  問：推動北方地區(qū)清潔取暖工作應該選擇什么策略?

  答：清潔取暖方式多樣，適用于不同條件和地區(qū)，且涉及熱源、熱網(wǎng)、用戶等多個環(huán)節(jié)，應科學分析，精心比選，全程優(yōu)化，有序推進。《規(guī)劃》從“因地制宜選擇供暖熱源”、“全面提升熱網(wǎng)系統(tǒng)效率”、“有效降低用戶取暖能耗”三個方面系統(tǒng)總結了清潔取暖的推進策略。

  熱源方面，全面梳理了天然氣、電(含空氣源熱泵)、地熱、生物質、太陽能、工業(yè)余熱、清潔化燃煤(超低排放)等各種清潔取暖類型，對每種類型的特點、適宜條件、發(fā)展路線、關鍵問題等進行了重點闡述。

  熱網(wǎng)方面，明確有條件的城鎮(zhèn)地區(qū)優(yōu)先采用清潔集中供暖，加大供熱系統(tǒng)優(yōu)化升級力度。用戶方面，強調了提升建筑用能效率，完善高效供暖末端系統(tǒng)，推廣按熱計量收費方式。此外，《規(guī)劃》對熱源、熱網(wǎng)和用戶側的重點任務也設立了相應的發(fā)展目標。

  總體而言，清潔取暖的推進策略必須突出一個“宜”字，宜氣則氣，宜電則電，宜煤則煤，宜可再生則可再生，宜余熱則余熱，宜集中供暖則管網(wǎng)提效，宜建筑節(jié)能則保溫改造。即使農(nóng)村偏遠山區(qū)等暫時不能通過清潔供暖替代散燒煤供暖的，也要重點利用“潔凈型煤+環(huán)保爐具”、“生物質成型燃料+專用爐具”等模式替代散燒煤。

  當前國情下，應充分認識到煤炭清潔利用的主體地位和“兜底”作用，不能將散煤治理等同于“無煤化”。清潔燃煤集中供暖是實現(xiàn)環(huán)境保護與成本壓力平衡的有效方式，未來較長時期內，在多數(shù)北方城市城區(qū)、縣城和城鄉(xiāng)結合部應作為基礎性熱源使用。對于資源總量有限、補貼需求較大的天然氣、電等取暖能源，應該多用在清潔集中燃煤不能勝任的，或者環(huán)保要求最嚴格的地區(qū)，“好鋼用在刀刃上”。

  問：《規(guī)劃》對下一步推進北方地區(qū)清潔取暖工作做出了哪些部署?

  答：清潔取暖工作涉及能源供應、價格機制、財政支持、環(huán)保監(jiān)督、公用設施等多項內容，歸屬于不同主管部門，而農(nóng)村取暖的管理職責一直以來又模糊不清。因此，《規(guī)劃》從國家-地方-企業(yè)層面明確了任務分工。國家部門做好總體設計，指導推動，做好相關政策的統(tǒng)籌銜接;地方政府各級政府明確主管部門，精心組織實施;企業(yè)承擔供暖主體責任，提供優(yōu)質服務。

  《規(guī)劃》提出專門設立清潔取暖規(guī)劃部際聯(lián)席會議辦公室，協(xié)調推進《規(guī)劃》執(zhí)行;各地方也要明確專門機構組織開展清潔取暖工作，建立常態(tài)協(xié)調機制，加強政府部門間及政企協(xié)作。此外，對于農(nóng)村清潔取暖，《規(guī)劃》還要求地方各級政府明確責任部門，建立管理機制，改變農(nóng)村取暖無規(guī)劃、無管理、無支持的狀況。

  正是因為清潔取暖涉及面廣、路線多樣，無法一套模式全國復制，各地方從自身實際出發(fā)，制定科學合理、經(jīng)濟可行、環(huán)保高效的清潔取暖實施方案尤為重要。下一步，各省(區(qū)、市)要按照《規(guī)劃》統(tǒng)一要求，組織編制省級清潔取暖實施方案，明確目標任務，提出資金來源和使用方法，落實《規(guī)劃》要求。各市(縣)也要編制市(縣)級清潔取暖工作方案，進一步細化國家規(guī)劃和省級實施方案的相關要求，抓好具體落實。

  問：下一步，將對推進北方地區(qū)清潔取暖工作提供哪些支持政策?

  答：資金方面，中央財政將充分利用現(xiàn)有可再生能源發(fā)展、大氣污染防治等資金渠道支持清潔取暖，鼓勵各地方創(chuàng)新體制機制，引導企業(yè)和社會加大資金投入，對技術、排放等不符合規(guī)劃標準的項目，不給予補貼。

  價格機制方面，綜合采取完善峰谷價格制度、優(yōu)化居民階梯價格政策、擴大市場化交易等支持政策降低取暖用氣、電成本，合理確定清潔取暖價格。集中供暖方式改革方面，圍繞優(yōu)化區(qū)域集中供暖，提高供熱市場化程度，進一步做好供熱節(jié)能管理。

  當前，各地清潔取暖的推進方式大多依賴政府補貼和行政降價，財政壓力較大。以北京“煤改電”為例，每戶每年10000度電補貼指標，每度電補0.2元，如按此補貼強度推廣到所有北方地區(qū)，光運行費用就需要每年2000-3000億補貼，這還沒考慮巨額初投資。我國居民用電、用氣價格包含交叉補貼，行政降價與財政補貼異曲同工。

  因此，通過財政補貼、行政降價完全覆蓋清潔取暖成本并不切實際，需要通過資源優(yōu)化配置發(fā)現(xiàn)紅利。以20蒸噸燃煤小鍋爐改造為例，“煤改氣”后成本將增加1倍左右，但如果將小鍋爐供熱區(qū)域整合成一個大型供熱網(wǎng)，用現(xiàn)有超低排放熱電聯(lián)產(chǎn)機組承擔基本熱負荷，保留部分鍋爐“煤改氣”后輔助調峰，打通上下游形成專業(yè)化熱力集團，減少中間環(huán)節(jié)，則成本基本無需增加，污染物控制水平和供熱質量大幅提高。

  此外，“清潔熱”應該有“清潔價”，只有價格適當體現(xiàn)成本才能培養(yǎng)用戶節(jié)能習慣，消除“邊供暖、邊開窗”等浪費行為。反過來，行為節(jié)能又能促進清潔取暖的推廣應用。

  以“煤改電”為例，相同供熱量下，用電成本(按民用電價，不考慮額外補貼)一般是用煤成本的3-5倍，但如果在學校這種間歇性取暖的場所，每年最寒冷的時候有40多天寒假無需供暖，其它時候也可白天供暖晚上保溫，只要充分發(fā)揮電供暖隨用隨開、運行靈活的天然優(yōu)勢，供熱量和用電量將只有常規(guī)情況的一半以下，成本壓力大幅減輕。

  從本質上看，推進清潔取暖的內在動力是政策引導下取暖領域的供給側結構性改革。

  政府運用財政、價格政策作為“藥引子”，建立良性市場環(huán)境，保障基本民生需求，落實重點環(huán)保任務;

  企業(yè)發(fā)揮各自專業(yè)優(yōu)勢，發(fā)現(xiàn)市場優(yōu)化配置資源帶來的紅利，提高清潔供暖質量;

  用戶建立綠色集約的現(xiàn)代化用能習慣，真正實現(xiàn)“政府推動、企業(yè)為主、居民可承受”。

  完全指望財政補貼、“等靠要”政策將無法做好清潔取暖，各地方必須深入挖掘潛力，勇于改革創(chuàng)新，根據(jù)實際情況探索出一套適合自身的清潔取暖模式。